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一个方案八大制度六项配套措施, 擘画生态文明顶层设计


多年来,环保工作难干的声音一直存在,部门掣肘、单打独斗、地方干预、权责背离以及产权不明晰等,成为阻碍环保发展的老大难问题。缺少顶层设计是关键。今年,顶层设计得到了前所未有的发展突破,一个方案、八大制度、六项配套保障措施,搭建起生态文明基础性制度框架,2015年,是名副其实的生态文明建设制度年。
  
一个方案八大制度六项配套措施 擘画生态文明顶层设计
  
  2015年,是名副其实的生态文明建设制度年。
  
  这一年,《关于加快推进生态文明建设的意见》、《生态文明体制改革总体方案》发布,提出建立八大制度。
  
  这一年,《环境保护督察方案(试行)》、《生态环境监测网络建设方案》、《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》、《编制自然资源资产负债表试点方案》、《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》等6项举措也率先出台。
  
  一个方案、八大制度、六项配套保障措施,搭建起生态文明基础性制度框架,为一些摸着石头过河的改革指明了基本方向,为构建完善生态文明体制这座坚固大厦确立了四梁八柱。
  
  填补顶层设计空白搭建总体性制度框架
  
  多年来,环保工作难干的声音一直存在,部门掣肘、单打独斗、地方干预、权责背离以及产权不明晰等,成为阻碍环保发展的老大难问题。许多人往往将其归结为一句话:缺少顶层设计。
  
  这次《生态文明体制改革总体方案》和配套保障方案的出台,正是要填补这个顶层设计的空白:
  
  原来没有的要建立起来,如自然资源资产产权制度、空间规划体系、环境治理和生态保护市场体系。
  
  原来不完善的要完善起来,如资源总量管理和全面节约、生态文明绩效评价考核和责任追究制度。
  
  原来存在但没落实好的制度,要增强操作性,推动落实,如环境治理体系、国土空间开发保护、资源有偿使用和生态补偿制度。
  
  《生态文明体制改革总体方案》和配套保障方案,不是机械地拼凑生态文明建设文件,而是围绕目标,搭建起总体性制度框架,形成这样一个体系:产权清晰、多元参与、激励与约束并重、系统完整,致力于解决当前生态环境领域的突出问题。
  
  建立八大制度解决环境治理中的突出问题
  
  目前,生态环境领域突出的问题主要表现为,产权不清导致公地悲剧发生;资源低价、环境无价,导致乱采滥挖肆意破坏生态环境,过大消耗资源;主体责任不落实,导致无人真正为辖区环境质量负责;自然资源家底不清,导致党政领导干部政绩观和发展观发生扭曲,环保政策法规难以落实。
  
  党的十八大报告指出,保护生态环境必须依靠制度。制度是纲,纲举目张。
  
  基于此,《生态文明体制改革总体方案》和配套保障方案,突破了部门间的权力疆界,超脱部门间利益之争,立足夯实生态文明大厦制度基石,该切的切,该整的整,突出制度体系的统一性、整体性和协调性,有效解决原有制度碎片化、部门化和空白化的缺陷。
  
  《生态文明体制改革总体方案》提出构建8项制度,各有针对性,目标明确。其中,自然资源资产产权制度,主要解决自然资源所有者不到位、所有权边界模糊等问题。空间规划体系,主要解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题。这两个制度从源头上解决基础性制度缺失问题。
  
  国土空间开发保护制度,着力解决因无序开发、过度开发、分散开发,导致优质耕地和生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题。资源总量管理和全面节约制度,着力解决资源使用浪费严重、利用效率不高等问题。环境治理体系,着力解决污染防治能力弱、监管职能交叉、权责不一致、违法成本过低等问题。环境治理和生态保护市场体系,着力解决市场主体和市场体系发育滞后、社会参与度不高等问题。这4项制度是保护和开发过程中的基础性制度。
  
  资源有偿使用和生态补偿制度,主要解决自然资源及其产品价格偏低、生产开发成本低于社会成本、保护生态得不到合理回报等问题。生态文明绩效评价考核和责任追究制度,主要解决发展绩效评价不全面、责任落实不到位、损害责任追究缺失等问题。这两个制度突出事后监管与赔偿责任问题。
  
  可以看出,这些制度构成了一个源头严防、过程严管、事后严惩的闭环系统,建立起严密的生态文明基础制度体系。
  
  实施六项措施保障制度落实到位
  
  但制度制定得再严格,体系制定得再严密,不落实或者落实不到位,效果都无从谈起。这次生态文明体制改革有一个显著的特点,就是注重制度落实,注重改革成效,并且都有时间表,确定了实施的责任单位。
  
  针对八大制度,国家出台了6项配套保障措施,细化或补充其内容,确保这些制度行得通、办得到,不走形式。
  
  这6项配套措施都以保障八大制度落实为目标,有3项保障措施要求先开展试点,有两项保障措施以“试行”发布,以便在试点、试行的基础上总结经验,进一步完善相关制度,确保体制改革中制订的这些制度科学合理,便于实施,能够取得成效。
  
  比如,《编制自然资源资产负债表试点方案》提出,试点工作从2015年11月至2016年12月底,要求内蒙古自治区呼伦贝尔市、浙江省湖州市、湖南省娄底市、贵州省赤水市、陕西省延安市开展试点。根据试点经验,2018年底前,将编制出自然资源资产负债表,推动建立健全科学规范的自然资源统计调查制度,为健全自然资源资产产权制度打好基础。
  
  《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》要求,2015年~2017年,部分省份开展试点,通过试点逐步明确生态环境损害赔偿范围、责任主体、索赔主体和损害赔偿解决途径等,从2018年开始,在全国试行生态环境损害赔偿制度。
  
  《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》明确,2015年~2017年,分阶段、分步骤开展试点工作,2017年制定出台领导干部自然资源资产离任审计暂行规定,自2018年开始建立经常性的审计制度。
  
  《环境保护督察方案(试行)》、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》是先期已进行了试点,总结经验后推出的,以确保制度真正落地。
  
  可以看出,这6项配套措施的针对性很强,每一项措施致力于解决一个方面的突出问题,且先搞试点积累经验,然后再正式出台制度规定,确保八大制度稳妥有效实施。
  
  构建八大制度,将为加快推进中国生态文明建设打牢制度桩基,而建立系统完整的生态文明制度体系,用制度保护生态环境,是实现美丽中国愿景的必要途径。

来源:中国环保在线


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